Intergemeentelijke samenwerking

20 december 2018

Gemeentelijke bestuurskracht en regionale daadkracht
In vrijwel iedere gemeente is de laatste jaren de term “bestuurskracht” wel gevallen. Rond dit begrip leven nogal wat interpretatieverschillen. In het (nog concept) nieuwe beleidskader herindeling (1) is dit begrip omschreven als “het vermogen van gemeenten om hun wettelijke en niet-wettelijke taken uit te voeren en daarvoor de benodigde maatschappelijke en bestuurlijke relaties aan te gaan”. Hiermee wordt bestuurskracht steeds meer een beoordeling van zowel maatschappelijke verbinding als regionale daadkracht. En dus iets waar gemeenten niet individueel over gaan.

Intergemeentelijke samenwerking

Wat betreft regionale daadkracht laten we even in het midden wat die regio exact is, want daarvoor zijn er zowel per onderwerp/taak als geografisch in het land grote verschillen. Wat duidelijk is, is dat Nederland geen formeel tussenbestuur kent (zoals eerder de gewesten en de deelgemeenten). Daarentegen zitten alle gemeenten wél in vaak tientallen formele en informele samenwerkingsverbanden die op verschillende onderwerpen zijn georganiseerd. Dat gaat vaak heel goed rond uitvoering van taken met een gering politiek-bestuurlijk gehalte. Daar waar er verschillende politiek-bestuurlijke belangen zijn, wordt het al een stuk lastiger. Dan treedt vaak het NIMBY-effect op (“not in my backyard”). In veel regio's komt samenwerking op ruimtelijke en economische vraagstukken dan ook nauwelijks serieus van de grond.

Belang van regio's neemt toe
Verschillende onderzoeken en rapporten laten tegelijkertijd een toenemend belang van de regio in het openbaar bestuur zien. Steeds meer vraagstukken zijn alleen regionaal aan te vliegen en op te lossen. Dit komt aan de ene kant door gedecentraliseerde taken die qua onderwerp een regionale reikwijdte hebben. Daar komt de Omgevingswet nog bij. Ook is de leefwereld van de meeste  mensen veelal niet meer gecentreerd rondom één dorp. De dingen die mensen het meest raken zoals banen, scholing, bereikbaarheid en wonen spelen op regionaal niveau. Bovendien opereren ook steeds meer (overleg)partners op regionaal niveau (of zelfs ver daarboven). In een advies van de Raad van State (2) wordt “een nadere duiding” van de regio's voorgesteld om door middel van een incrementele aanpak specifieke samenwerkingen in meer permanente regionale verbanden te versterken. Ook Boogers (3) analyseert in een onlangs verschenen essay het toegenomen belang van regio's in het openbaar bestuur. Regionale vraagstukken kunnen volgens hem op drie verschillende wijzen goed en structureel beantwoord worden: 1) door provincies op deze vraagstukken een sterkere rol te geven: 2) door forse schaalvergrotingen en: 3) door regiobesturen meer doorzettingsmacht te geven. De eerste is een beweging tegen de recente stroom van vele decentralisaties in. Voor het tweede, een grootschalige herindeling, zal de komende jaren ook politiek minder draagvlak te vinden zijn. In het aangepaste beleidskader herindeling staat het principe “van onderop” nog steeds centraal. Overigens kan wel worden geconstateerd dat, naast de steden Amsterdam en Rotterdam, er best een paar gemeenten in Nederland zijn te vinden die (vrijwel) hun eigen regio (4) zijn. Als voorbeelden kunnen Sùdwest Fryslân, Oss en Emmen worden genoemd. Gezien de inhoud van het beleidskader en gehoord de Thorbecke-lezing (5) lijkt meer doorzettingsmacht van regio's het meest waarschijnlijke, in ieder geval voor de komende jaren. Minister Ollengren heeft aangegeven dat zij, samen met initiatiefnemers, op zoek wil gaan naar nieuwe, flexibele en niet-standaardoplossingen die mogelijk “schuren” met de wettelijke kaders van het huidig openbaar bestuur in Nederland. Maar die wel een antwoord kunnen zijn op de specifieke problematiek in een regio of gebied. Ook hier geldt: niet de systeemwereld maar de leefwereld staat centraal.

Besturen van de regio's

Vrijwel altijd gaan discussies over versterking van regionaal bestuur over het regionaal bestuur zélf en niet over het “besturen van de regio”. De verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden staat meestal centraal, niet de gezamenlijke aanpak van regionale opgaven. Versterking van de regio kan naar onze mening (in navolging van Boogers) alleen langs inhoudelijke regionale agenda's plaatsvinden. Dat betekent ook dat er in verschillende regio's ook andere richtingen mogelijk moeten zijn.

Zo'n inhoudelijke agenda is bij uitstek het instrument om de regionale samenwerking tussen de gemeenten verder vorm en inhoud te kunnen geven. Er kan bijvoorbeeld getracht worden gemeenten in een bepaalde regio te committeren rond één specifiek programma of beleidsthema waar de noodzaak tot samenwerking het meest urgent wordt gevoeld. Een dergelijk inhoudelijk programma kan als testcase fungeren voor een (nieuw) bestuursmodel waarbij de individuele gemeenten zeggenschap inleveren ten gunste van de regio. En dit kan eventueel een opstap zijn naar een verder uitgewerkt bestuursmodel waarbij meerdere programma's regionaal worden belegd.

Aansluitend (of mogelijk parallel) aan een dergelijke analyse lijkt het wenselijk met betrokkenheid van het ministerie van BZK een verkenning van mogelijke varianten voor een zgn. tussenbestuur te starten, al dan niet in de vorm van (tijdelijke) experimenten. Zeg maar: de bestuurlijke randvoorwaarden waaraan mogelijke experimenten moeten voldoen. Hierbij kunnen zowel eerdere en inmiddels “gesneuvelde” bestuurlijke oplossingen (gewest, stadsregio's, gemeente met deelgemeenten) worden “geüpgrade”, als ook varianten die tot nu toe alleen aan het papier zijn toevertrouwd (federatiegemeente, regiogemeente, netwerkstad) serieus in beeld worden gebracht.        

BuitenhekPlus heeft de kennis en ervaring om gemeenten en regio's bij het zoeken naar bestuurlijke vernieuwing en het vormgeven van regionale daadkracht te ondersteunen. Wilt u meer weten? Neem dan contact op met Han Hiemstra of Bert Berghuis.

(1) Beleidskader gemeentelijke herindeling, ministerie van BZK, 2018 (concept)

(2) En nu verder; vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen na de decentralisaties in het sociale en fysieke domein, Raad van State, 2016

(3) Regie in de regio; waarom structuurdiscussies nodig zijn, prof M. Boogers, Universiteit Twente, in opdracht van het ministerie van BZK, juni 2018.

(4) Naar analogie van de Nieuwe gemeentekaart van Nederland, Atlas voor gemeenten, 2014.

(5) Thorbecke-lezing door minister Ollengren van het ministerie van BZK (Zwolle, 2018).